Acesso e prestação de serviços convergentes: direitos dos consumidores

Estela Guerrini - 05/11/2009

Espaço do Idec (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor) em Última Instância

A convergência nas comunicações é um fenômeno recente, de principalmente 10 anos para cá, que teve como principais motores a penetração crescente da Internet e a digitalização dos conteúdos. Com a convergência, estabeleceu-se uma significativa mudança na relação tradicional entre redes e serviços, e tornou-se possível o acesso de voz, dados e imagem como um pacote de serviços integrados.

A tendência a partir da convergência nas comunicações é que as empresas que antes atuavam em ramos de atividades próximos, mas com características, produtos e serviços diferentes, passam agora a se “confundir”, prestando, todas elas, os mesmos serviços e vendendo os mesmos produtos. Junto com esse processo, cada vez mais alguns aparelhos ou plataformas são usados para levar mais de um serviço para o consumidor. Até mesmo a tradicional, porém artificial, separação entre telecomunicações e radiodifusão já deixa de existir, na prática.

Essa multiplicidade de ofertas feitas por uma única empresa, ou a multiplicidade de serviços por meio de uma mesma plataforma ou aparelho, altera significativamente as relações de consumo, tanto no momento de contratação quanto de uso do serviço.

Se por um lado a convergência é positiva, com a possibilidade de contratação de pacotes de serviços e a possível redução no custo total, por outro pode levar a novos abusos, como a venda casada de produtos, o que é proibido pelo Código de Defesa do Consumidor. As empresas insistem em só vender os produtos ou serviços juntos (os pacotes – banda larga, TV por assinatura e telefonia), mas o consumidor possui o direito de escolha e, assim sendo, pode escolher se quer contratar apenas um dos serviços. Além disso, o fenômeno da convergência leva a uma concentração de mercado, já que as mesmas grandes empresas acabam prestados muitos serviços ao consumidor final.

Apesar de tudo isso, o modelo regulatório ainda não se atentou para o novo cenário convergente que se apresenta para o consumidor. A regulação continua a existir de maneira segmentada, ou seja, há uma resolução para a telefonia móvel, há uma resolução para banda larga, há uma resolução para a telefonia fixa, e há outra para a televisão por assinatura. Esse modelo até fazia sentido quando esses serviços eram prestados separadamente, mas atualmente, com a cisão dessas resoluções, ficam lacunas naqueles serviços que não são mais prestados de uma forma tradicional, ou da forma definida nessas resoluções. Ainda que essas lacunas possam e devam ser supridas com as normas do Código de Defesa do Consumidor, é importante que modelo regulatório seja revisado para atender à nova realidade, com a ressalva de que qualquer nova elaboração normativa deve estar em harmonia com todos os direitos básicos do consumidor, já previstos no Código de Defesa do Consumidor e, portanto, já cogentes independente de qualquer resolução da agência reguladora.

Uma defesa do Idec, que vem no sentido de promover uma regulação convergente, é a consideração legal da banda larga e da telefonia móvel como serviços essenciais, e que, por isso, devem ser prestados em um regime público, sujeito a metas de universalização, continuidade e a princípios como a modicidade tarifária.

Esses dois serviços são, na verdade, cada vez mais o ponto da convergência de serviços. A banda larga não serve somente para navegar na internet, e o celular não serve somente para falar e ouvir. Cada vez mais esses serviços são o suporte para a inclusão digital no seu sentido mais amplo, o que, em última análise, constitui um direito fundamental de todas as pessoas.

Com o aumento da presença da Internet nos mais diferentes aspectos da nossa vida cotidiana, a não possibilidade de acesso à rede implica, cada vez mais, em uma exclusão de toda uma gama de benefícios e facilidades proporcionados pelo uso da tecnologia, como por exemplo serviços de governo eletrônico, assim como uma limitação de acesso a importantes fontes de informação e ferramentas de comunicação existentes na Internet. Enquanto o acesso não for universal, os benefícios trazidos pelo uso da Internet serão privilégios de uma parcela restrita da população, que contam com mais recursos, são mais jovens e tem mais educação, de acordo com as pesquisas mais recentes.

Poder acessar a Internet, por meio de uma conexão de qualidade, que garanta um uso efetivo da tecnologia, deve ser um direito fundamental para o exercício pleno da cidadania na Sociedade da Informação.

Democratizar o acesso às tecnologias da informação é um dever de Estado. Todas as pessoas, independente de quanto ganhem ou onde estejam, têm o direito de estar inseridas na sociedade da informação. E isso deve ser possível não só em uma lan house. O direito de poder usar o tempo todas as facilidades que a banda larga traz não é só das pessoas que pertencem à classe média brasileira e que podem ter um computador em casa e pagar pra ter banda larga.

Como sabemos que não é suficiente que a lei considere um serviço essencial e, portanto, prestado em regime público para que haja de fato a universalização do serviço – já que até hoje a telefonia fixa não está universalizada - para que todas essas mudanças tragam reais benefícios para o consumidor, são imprescindíveis as seguintes medidas:

1. Instituição de um novo marco normativo setorial coerente, convergente e flexível;

O Idec defende a definição de um novo marco institucional para o setor, que simultaneamente atualize a legislação existente e seja capaz de efetivar os princípios constitucionais até hoje não regulamentados, processo que deve ser realizado com forte participação da sociedade, na qual se incluem as organizações civis e movimentos defensores dos consumidores.

2. Utilização dos recursos do FUST para universalizar a banda larga

Como hoje o único serviço prestado em regime público – e, logo, sujeito a obrigação de universalização – é a telefonia fixa (STFC), o FUST, para todos os efeitos práticos, somente pode ser aplicado para o cumprimento das obrigações de universalização desse serviço. Para que os recursos do FUST possam ser utilizados na universalização da banda larga, é necessário que esse serviço passe a ser considerado essencial e prestado em regime público, assim como o STFC.

Existe um projeto de lei que visa a alterar a lei do FUST, para que ele possa ser usado na banda larga, mesmo que esse serviço continue a ser prestado em regime privado. O Idec propõe o que parece mais lógico e óbvio: que o FUST, como diz o próprio nome é um fundo para universalização de serviço, continue a ser, e que a banda larga seja considerada um serviço a ser universalizado.

3. Fim ou redução significativa da assinatura básica do STFC;

É importante dizer que, para o Idec, a afirmação da necessidade de universalização da banda larga não significa tornar secundário o caráter essencial da telefonia fixa(STFC). Em primeiro lugar, porque a telefonia fixa ainda se mantém como o único serviço de telecomunicações em diversos municípios e localidades, sendo politicamente injustificável qualquer retrocesso na oferta desse serviço.

Segundo, porque as redes de telefonia fixa são as que mais facilmente podem contribuir para a expansão do acesso à da Internet banda larga, já que sua rede já está instalada em praticamente todo o país.

Para que a telefonia fixa seja revigorada e passe a ser a porta de entrada para os serviços convergentes, o fim da assinatura básica, ou ao menos a redução significativa do seu valor, é condição indispensável.

4. Estímulo à competição e à concorrência por meio da desagregação das redes das concessionárias de telefonia fixa (STFC), com a instituição do regime de separação estrutural ou ao menos funcional entre o detentor da infra-estrutura e os prestadores de serviços ao consumidor, assim como o estabelecimento de um modelo de custos e tarifas justas de interconexão às redes das concessionárias de STFC;

A Lei Geral de Telecomunicações (LGT) previu, em seu art. 155, que prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão “disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo”.

O resultado da omissão na desagregação de redes foi manter os consumidores do serviço de telefonia fixa, e hoje também do serviço de Internet banda larga prestado pelas mesmas redes de telefonia fixa, reféns de uma única empresa, com os conhecidos efeitos perversos sobre o preço e qualidade dos serviços.

Além disso, até hoje não foi estabelecido um modelo de custos que aponte o valor real do custo de operação das redes de telecomunicações, o que impede o órgão regulador de estabelecer preços justos para a interconexão das redes. Essa lacuna regulatória, que completou uma década em 2008, permite aos detentores das redes cobrarem preços abusivos para o uso da infra-estrutura por parte das outras empresas.

Dessa forma, o Idec entende que a implementação de uma estratégia que de fato estimule a competição na oferta de telefonia fixa e banda larga por diferentes prestadores de serviços passa, necessariamente, por estabelecer mecanismos de acesso justo às redes, com a implementação do unbundling e de um modelo de custos e regras justas para a interconexão das redes.

Assim, pretende-se criar um ambiente de maior competição na oferta dos serviços de telefonia fixa e banda larga ao consumidor, com diversos prestadores valendo-se da infra-estrutura da concessionária, permitindo a queda no valor das tarifas finais ao consumidor e o aumento da qualidade dos serviços, além de garantir o exercício do direito de escolha do consumidor em todos os serviços de telecomunicações.

Por fim, como resumo, é importante lembrar que o poder público precisa se atentar, de uma vez por todas, para o novo cenário de convergência que se apresenta à sociedade. Os direitos básicos dos consumidores já deveriam ser respeitado há tempos, quanto a isso não há dúvidas, ainda que saibamos que essa não é a realidade que vivemos. A nossa luta agora precisa continuar nesse foco, além de brigar por uma regulação que inclua os consumidores dentre os seus objetivos principais, e não somente o viés estritamente econômico.

Mais do que uma determinação constitucional ou legal, a necessidade de proteção do consumidor – ainda mais em setores socialmente sensíveis da sociedade, que o estado escolheu regular – é a garantia de cumprimento adequado pelo regulador de sua função, garantindo-se o equilíbrio justo entre os fornecedores de serviços e o consumidor, parte hipossuficiente e vulnerável. Com justo, quero dizer que não adianta o Estado proteger somente o interesse das empresas, se os serviços continuam a ser prestados sem qualidade e a preços altíssimos.

Não se pode esquecer que a regulação existe justamente porque o mercado sozinho não dá conta, e a sua finalidade última é de que o serviço regulado seja prestado ao consumidor final com qualidade e a preços justos.

O poder público só se legitima nos serviços que presta à coletividade, quando os interesses e as necessidades da sociedade brasileira são satisfeitos. Se no conceito de serviço público está imbuída a idéia da garantia de direitos individuais e sociais, é fato certo que a sociedade destinatária dos serviços públicos – os consumidores - deve ser tutelada pela agência reguladora como a principal parte interessada.